国库资金的监督制约机制不容削弱

国库资金的监督制约机制不容削弱

时间:2020-02-12 17:27 作者:admin 点击:
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   主 持 人:本报记者 万荃   特邀嘉宾:   华东政法大学经济法学院院长 吴弘   复旦大学经济思想与经济史研究所所长 韦森   上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈   第十一届全国人大代表、中南财经政法大学教授 叶青

  《中华人民共和国预算法修正案(草案)(二次审议稿)》(以下简称“二审稿”),向社会各界公开征求意见已于8月5日截止。二审稿公布以来,社会各界人士对此积极建言献策,这既反映出社会对修改此法的重视,也反应出民众对公平正义的呼吁和力求从源头上杜绝腐败的期许。本报记者日前就二审稿中有关央行经理国库问题向权威专家学者进行了采访,以求为读者提供有益参考。    主持人:本次二审稿中删除了现行《预算法》中“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容,代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”,同时增加了“各级政府财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”、“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”等表述。请问诸位对此有何理解?   韦森:这样的修改,意味着《预算法》中不再继续坚持人民银行经理国库体制,而是确立一种受财政委托、由人民银行代理或者选择商业银行代理的国库体制。将“经理”改为“代理”,表面上只是一字之差,含义上却大相径庭。“经理”具有主动性,代理具有被动性,“代理”即是把国家委托人民银行经理国库变为财政委托人民银行代理国库,改变了现行国库管理中部门合作与监督制衡的关系。这是事关国家政体的重大变化。如果这样的《预算法》通过了,则意味着国库资金的监督制约机制将严重削弱,国库资金的安全性将面临严峻挑战。我们由衷地希望保留中国人民银行经理国库体制,并进一步确立和完善以国库单一账户为基础的政府预算资金的集中收付制度,保证政府的预算资金在央行国库的统一收付和监控下安全、完整和高效地运行,从根本制度上堵塞政府官员腐败寻租的财政资金收支渠道。由此我认为,坚持和完善央行经理的国库单一账户收付制度,是事关我们国家运行最基本和最重要的制度保障之一,只能加强和改善而使之规范化,而不能取消和有任何削弱。   吴弘:这个表述,引发对国库体制的三种选择:央行经理制、央行代理制、财政自办自管制。第三种是非常危险的,排除了多层次监督,对国家财政资金安全极为不利,对现行行政体制都会是一种冲击。第二种至少还有央行参与,但央行得唯财政是听,也是不可取的。第一种应是坚持的。法学界对《预算法》的修订很重视,关注的重点在于:一是希望增强人大的预算权力。目前修订稿中行政部门的权力过大,导致本应属于人大的很多预算权力被“虚化”。二是希望实现实体正义和程序正义。预算制定、审批、调整、执行、监督、决算是《预算法》的核心问题,在上述环节至少应当实现程序的严谨,体现正义。三是希望实现预算的公开化、透明化。总体感觉,此次修改稿没有回应这些关注点,而是在权限设置、调整,特别是增强财政部门权限上着力过多。《预算法》应该回应社会的关注点,解决人民群众关心的问题。   叶青:这样的表述不符合“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的行政管理体制改革精神。财政是政府的总会计,国库是政府的总出纳,会计和出纳不能互兼,国库应独立于财政部门。   傅蔚冈:我们先要明确的是,《预算法》到底应该是一部政府内部管理法律,还是规范政府预算行为的法律。从条款上看,审议稿起草者倒是趋向于前者,因此审议稿不像一部法律,也不像一部行政法规,更像是财政部门的一部部门规章。在我国,央行经理制是对人大监督的重要补充。央行对政府负责,而由央行经理国库很重要的一个原因,是央行需要了解国库资金的流动和盈余情况,否则很难正确制定和执行货币政策。因此,从货币政策角度来讲,国库必须由央行经理。    主持人:目前中国国库工作由财政部国库司和中国人民银行国库局共同执行。财政国库负责下达国库支付指令,央行国库具体执行资金的划拨,同时央行国库负责监督财政存款开户和预算收支业务的合规性,以维护国库资金安全完整,并实现国库资金保值增值。如果人民银行“经理国库”制改为“代理国库”制,将对我国宏观经济运行、社会民生带来哪些影响?   吴弘:这将导致三个问题:一是影响到监督权的行使。预算的监督权是多层次的,制定、调整监督权在人民代表大会 ,执行中含各部门、财政、人民银行等多层次。排除多层次监督,对国家财政资金安全是极其不利的,对现行行政体制也是一种冲击。二是内部控制的缺失。财政运行由政府多个部门、机构控制,财政是总会计,国库是总出纳。如果把经理制改为代理制,意味着丢掉政府内部各部门之间的控制,对财政安全具有很大的威胁。三是法律之间出现不协调。现有法律法规规章等都明确规定人民银行经理国库,《预算法》修订出台后,与平级的《中国人民银行法》之间就产生法律的冲突和矛盾。事实上,法律调整某项制度需要两个前提:第一是现行体制有问题,第二是新体制有利于经济发展。而改掉经理制,丝毫看不出能满足这两个基本的修改前提。   傅蔚冈:看了一下报道,财政官员想改掉经理制的理由是财政效率和国际惯例。两个理由似乎都站不住脚。关于财政效率。财政开出拨款指令后,人民银行国库按预算、按国家财经制度进行必要的审核把关,这是为财政部门服务,更是为国家和老百姓利益着想。如果在国库资金的安全与效率二者之间作选择的话,我认为应当首选安全,毕竟国库资金不是某个部门的资金,它是广大纳税人的钱。经理体制下,国库对政府负责,财政部也是对政府负责,必须相互之间能形成制约。从以往经验看,二者分开还会犯错误,更别提合在一起。关于国际惯例。我认真整理了OECD国家国库管理情况,各国都在中央银行开立单一账户,都实行了支出管理和决策者同支出的办理者绝对分离的模式,而且国外预算法制化,预算一旦形成,具有法律效力,必须不折不扣执行。我国预算环境与OECD国家相比,不可同日而语。因此,在确定国库管理体制时,应当考虑是否符合我国国情。人民银行经理国库体制已被三十多年的实践证明是有成效的,适应我国国情,已经走出了一条具有我国特色的国库管理之路,应当继续坚持。既作运动员又作裁判员的制度设计,牺牲的是国家资金的安全,是社会公信力建设的倒退,是对反腐败建设成果的否定。   韦森:从经济学上讲,如果把央行经理国库的职能删掉,以后所有财政部门直接与商业银行产生关系,这将形成巨大的部门利益,本质上就是让财政部门拿着纳税人的钱去赚钱。这将严重损害纳税人利益,撑开政府官员腐败寻租的制度保护伞,导致社会公平正义的缺失,最后必然导致腐败的普遍化。从宏观经济上看,开设十多万个财政专户,让财政资金存放在商业银行,财政政策和货币政策的合作与协调机制就会全部紊乱了。1995年通过的《中国人民银行法》第29条明确规定,“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。这是一项重大的基本制度安排,从根本制度上设定了政府宏观政策中财政政策和货币政策正常作用渠道。但是,如果取消了国库单一账户为基础的政府预算资金的集中收付制度,各级财政部门自设十多万个财政专户,就会使数万亿元的财政资金流到商业银行,而商业银行又会马上将其贷出去,通过货币供给的乘数机制,增加货币供给,致使央行无法实施任何有效的货币政策和调控政策。这样一来,央行的货币政策就会完全失灵、扭曲甚至最终无效。   此外,个别专家提出央行经理国库制的效率问题,这是非常天真可笑的。国库的钱,是纳税人的钱,花得爽不爽,不是财政工作的核心,花得对不对、是否用在了应当用的地方,是否用到了由人民代表大会审议批准政府预算所指定的地方和项目,真正地花在了纳税人身上,这才是最重要的和首先要考虑的。因而,央行国库作为政府的“出纳”,其重要的职能和功能是确保监督财政部门作为政府的“会计”,把预算资金用到了该用的地方,准确无误地支付到了由人大批准了的政府财政预算所规定的地方,这是确保政府体制正常运行的一项基本制度安排,而效率问题是非常次要的。再说,在目前的互联网技术和通讯技术条件下,央行国库和财政部门的任何信息沟通乃至财政资金收支指令的发出和审核都可以做到是即时的,因而说实行央行国库“单一账户管理”就没有效率,也是说不过去的,更不符合事实。因此,我认为,在加强人大对政府预算收支的审定、监督乃至审计的同时,要加强央行经理国库作用,保留、改善并强化现行的央行经理国库体制,这才有利于我国未来的法治民主政治的建设。这是事关我们国家长治久安和民族命运的一项基本制度安排,希望我们的立法机关和我们的人大常委们能够认识到这个问题的关键性和重要性,在讨论和审议新的修正案时,一定要保留原来《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”千万不能让我们这个有十几万亿元财政收入大国的政府管理纳税人的“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”集中交并与财政部门一家。不然,我们这个国家将来会出大事。   另外一点还要强调指出的是,1995年制定和2003年修订的《中国人民银行法》第四条第八款对中国人民银行的职责明确规定有“经理国库”,而1989年《国家金库条例》及其实施细则具体规定了“央行经理国库”的具体的制度安排。如果新的《预算法》把“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款拿去,也使《预算法》与这两个现有的法律、法规相矛盾和冲突。所以,即使在现行体制下,也要保留这一条款,除非同时修改《中国人民银行法》和《国家金库条例》。   叶青:财政部门强调预算控制的理念和功能,但不强调谁来控制预算。事实上,央行国库部门可以发挥预算的制约、控制功能。据了解,央行每年都会“阻挡”大量不合理的拨款指令,起到了“控制预算”的作用。二审稿总趋势上,财政在处理与其他部门关系时,财政放在第一位;在处理地方和中央财政关系时,中央放在第一位,形成“跑部钱进”的奇怪现象。    主持人:在二审稿中提到,“有预算收入上缴义务的部门和单位,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库和依法设立的财政专户”,与现行《预算法》中的“有预算收入上缴任务的部门和单位,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库”表述相比,特别加进了“财政专户”。请问诸位对此有何评价?   韦森:将财政专户与国库相提并论,意味着法律允许国家预算资金在多个地方分散存放。国库单一账户体系管理和国库单一账户管理是两回事,两种制度安排。建立现代预算管理制度的必要前提条件之一是实行国库单一账户,将政府全部收入和全部支出纳入这个唯一的存款账户,全部政府收入由纳税人账户直接缴入国库单一账户,全部政府支出由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户。因此,《预算法》中不能写入“财政专户”、“国库账户体系”等这样的内容,以避免政府部门以虚账户之名,行实账户之利。结合我国现阶段实际情况,如果确有一些有必要设置的财政专户,那这些账户余额也必须是零余额,资金停留时间不能超过24小时,以确保实现政府全部资金的集中化管理。   傅蔚冈:可以说,二审稿将以前的陋习上升为明规。因为以前的财政专户游走在灰色地带,而二审稿把财政专户合法化,同时将国库单一账户、财政专户共同构成了所谓的国库单一账户体系。从国际惯例来看,目前OECD国家都有一个统一惯例,就是单一国库账户,财政资金全部集中在这个账户,而且这个唯一的账户通常开设在中央银行。我认为,在修订后的《预算法》中应取消“国库单一账户体系”、“财政专户”的表述,实行“国库单一账户”制度,并取消财政部门开设专用资金账户的特权。   叶青:由于大量财政专户的存在,财政国库部门已经成为各家商业银行争相追逐的重要客户。商行拉存款返点是公开的秘密。财政官员因此而腐败的案例不少。财政专户问题实质上就是利益问题。如果站在国家利益、百姓利益的角度考虑问题,财政专户根本不可能这么多,更不可能写入法律中。更重要的是,要说清楚,谁是立法修法的主体,应该是全国人大,而不是财政部一家。   “腐败”一词,是人人痛恨的。如何从制度源头防止腐败行为发生,是近年来中央高度重视,并积极推动的一件大事。国库资金是广大纳税人的钱,国家法律绝不能为“明知道”的“腐败”行为披上合法的外衣。